南京市国土资源局江宁分局与江苏盛唐艺术投资有限公司申请撤销仲裁裁决纠纷案

南京市国土资源局江宁分局与

　　江苏盛唐艺术投资有限公司

　　申请撤销仲裁裁决纠纷案

　　案例类型：律师诉讼案例

　　业务类别：撤销仲裁裁决纠纷

　　法院判决时间：2018年3月19日

　　法院名称：南京市中级人民法院

　　代理律师姓名：郭少伟

　　律师事务所名称：江苏新高的律师事务所

　　供稿：江苏新高的律师事务所，银行金融组

　　检索主题词：仲裁、行政协议、撤销仲裁裁决、管辖权

　　【案情简介】

　　1999年，江苏盛唐艺术投资有限公司(以下简称盛唐公司)经江宁县经济技术开发区招商引资，在牛首路以北投资建设盛唐艺术综合基地，目前该项目名称为复地朗香。南京市规划局审核同意了该项目选址，并指示建设用地和建设规模根据总平面规划确定。

　　2000年5月17曰，南京江宁经济技术开发总公司与盛唐公司签署了《协议书》，协议向盛唐公司出让土地500亩，出让价格为5万元/亩。同日，原江宁县国土局与盛唐公司签订了《国有土地使用权出让合同》(草案)，约定出让位于东依金厦实业公司、南临佛城路的地块，出让面积333500平方米，出让金为75元/平方米(即出让面积500亩，5万元/亩)，土地用途为文化艺术产业化规模经营综合用地。

　　2002年11月20日，盛唐公司与南京市江宁区国土资源局(以下简称江宁国土局)分别签订了住宅用地《国有土地使用权出让合同》和文化用地《国有土地使用权出让合同》。

　　两份合同均约定“因履行本合同发生争议，协商不成的，提交南京市仲裁委员会仲裁”。

　　2010年9月2日，盛唐公司向江宁国土局送达《关于复地朗香项目核准容积率的请示》，请求按2004年江宁区规划局审定的复地朗香规划方案，核准容积率为0.38。2011年6月9曰，江宁国土局向盛唐公司送达《关于请求核准复地朗香项目容积率的复函》，回复：“复地朗香”项目用地协议出让时的容积率为0.11。盛唐公司与江宁国土局关于本案所涉两份《国有土地使用权出让合同》的争议自此产生。

　　根据相关规定，盛唐公司应完善0.11至0.389的用地手续。但盛唐公司提出他们所持的《国有土地使用权出让合同》(同日期)约定的容积率为0.36，只同意补办0.36调整至至0.389的用地手续。国土部门认为盛唐公司私自对合同容积率条款进行了修改。盛唐公司不承认有修改行为，认为0.36的合同是双方签订的正式合同。

　　2013年4月，盛唐公司依据案涉《国有土地使用权出让合同》所约定的仲裁条款，以江宁国土局为被申请人向南京市仲裁委员会提起仲裁，要求裁定双方于2002年11月20日签订的两份《国有土地使用权出让合同》约定容积率为0.36的条款有效。盛唐公司于2013年12月6日向仲裁庭撤回仲裁申请。

　　2013年12月，盛唐公司再次以江宁国土局为被申请人向南京市仲裁委员会提起仲裁，要求确认其持有的记载容积率为0.36的《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，依法成立。

　　仲裁中，盛唐公司、江宁国土局分别选定肖冰、王淑琴为仲裁员;因双方当事人未在规定时间内共同选定首席仲裁员，仲裁委主任指定薛济民为首席仲裁员，与仲裁员肖冰、王淑琴组成仲裁庭。2015年7月15日，薛济民主动退出该案审理，仲裁委主任重新指定刘克希为首席仲裁员，与仲裁员肖冰，王淑琴组成仲裁庭。

　　2016年11月4日，针对双方当事人所分别持有的六份合同文本(申请人持有两份、被申请人持有四份)，华东政法大学司法鉴定中心按照出让宗地用途，分别出具了华政[2016]物证(文)鉴字第D-144-1号文检鉴定意见书(出让宗地用途为“住宅用地”)，华政[2016]物证(文)鉴字第D-144-2号文检鉴定意见书(出让宗地用途为“文化用地”)。

　　2017年2月17日，南京市仲裁委员会做出《裁决书》

　　【(2013)宁裁字第804-34号】，裁决盛唐公司所持有的两份记载容积率为0.36的《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，依法成立。

　　江宁国土局认为土地出让合同为协议出让，故对于容积率约定的合理性，应由地方人民政府及相关职能部门进行行政裁决，故案涉合同不应当属于仲裁范围，同时，仲裁裁决书中出现了大量的不确定的表述和认定，对投资公司所持有的两份合同为何存在拼接痕迹、合同约定容积率为0.36的来源亦未查明，对杭邦明的证人证言未予确认。遂在仲裁委裁决后，江宁国土局向江苏省南京市中级人民法院提出撤销仲裁裁决的申请。

　　最终，南京市中级人民法院认为江宁国土局提出的撤销案涉仲裁裁决的理由不能成立，裁定驳回江宁国土局的撤裁申请。

　　【代理意见】

　　一、(2013)宁裁字第804号仲裁案件中的裁决事项属于仲裁裁决范围，符合《仲裁法》的相关规定。

　　根据《仲裁法》第二条之规定，平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁。被答辩人在本案所涉仲裁中的申请事项为：请求确认答辩人与被答辩人于2002年11月20日签订的《国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，依法成立。该仲裁申请为确认合同依法成立，属于合同平等主体之间的合同纠纷。在裁决书第32页中，仲裁庭也明确“本案所要解决的有关容积率条款争议，是申请人持有的两份《国有土地使用权出让合同》中“容积率为0.36”的约定是否真实”。该事项不属于人民政府、职能部门的行政职责，无法由人民政府、职能部门按照行政管理的程序径直判断或决定合同是否为当事人真实意思表示以及是否成立，本案显然为平等主体之间的合同纠纷，属于仲裁范围，仲裁庭有权作出裁决。

　　二、本案裁决书对所有证据都进行了准确认定，观点表述明确,并且已经确认了容积率为0.36的《国有土地使用权出让合同》依法成立。

　　(一)仲裁裁决书中对包括司法鉴定在内的证据认定均准确无误,无任何矛盾。仲裁庭在裁决书中对所有证据的三性都作出了准确认定，特别是对于本案定案起到重要作用的两次司法鉴定意见书，仲裁庭对意见书的真实性、关联性、合法性均作出确认，并结合鉴定意见对于本案的重要争议焦点即诉争《国有土地使用权出让合同》文本及“容积率0.36”约定的真实性作出了确认，明确了拼接痕迹不能否定其真实性，并进行了详细的论证，无任何不确定及前后矛盾的认定。

　　(二) 仲裁裁决己确认约定"容积率0.36"的合同是双方真实意思表示。仲裁庭结合鉴定意见以及其他相关事实、证据裁决确认：江苏盛唐艺术投资有限公司与南京市国土资源局江宁分局于2002年11月20日签订的两份《国有土地使用权出让合同》(即约定"容积率0.36〃的合同)是双方真实意思表示，依法成立(参见裁决书第40页)。同时，仲裁裁决书中也己明确"容积率约定为0.11明显不符合客观事实”(参见裁决书第37页)，即己表明合同订立时无论因为何种原因造成双方当事人之间另有容积率为0.11的约定，该约定都不可能是双方当事人的真实意思表示，而事实上双方也从未按容积率0.11实际履行过《国有土地出让合同》。仲裁庭根据答辩人的仲裁申请己经作出了明确裁决,对答辩人持有的两份《国有土地使用权出让合同》中“容积率为0.36”的约定作出了确认，并从事实上否认了容积率为0.11的约定。

　　三、被答辩人所主张的裁决书对证据及司法鉴定结论有所取舍、仲裁裁决书内容存在不确定等均不属于仲裁裁决可撤销事项。

　　根据《仲裁法》第58条之规定，只有在仲裁程序存在重大法定瑕疵或裁决违背社会公共利益的才能撤销其裁定，无论是被答辩人所主张的本次裁决并未在根本上解决问题，还是对证据及司法鉴定结论有所取舍、仲裁裁决书内容存在不确定等，均不属于仲裁裁决可撤销事宜。

　　综上所述，(2013)宁裁字第804号仲裁案件中的裁决事项为平等主体之间的合同纠纷，属于仲裁裁决范围，符合《仲裁法》的相关规定。被答辩人所主张的裁决书对证据及司法鉴定结论有所取舍、仲裁裁决书内容存在不确定等均不成立，且不属于仲裁裁决可撤销事宜。

　　【判决结果】

　　南京市中级人民法院裁定：

　　驳回申请人南京市国土资源局江宁分局要求撤销南京仲裁委员会2013)宁裁字第804-34号裁决的申请。

　　【裁判文书】

　　本院认为，仲裁裁决自作出之日即发生法律效力，依法只有存在《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定的法定事由的，经人民法院审查，方可裁定撤销。本案中，关于江宁国土局提出的案涉仲裁裁决存在《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第(二)、(三)项规定情形的撤销事由。案涉仲裁裁决的两份合同均签订于2002年11月20日，在该合同中双方当事人亦约定了有效的仲裁条款，故仲裁委依法有权裁决该合同的相关争议。江宁国土局提出的有关案涉裁决的合同属于行政协议，仲裁委对该仲裁案没有管辖权的主张，无法律依据，本院不予采信。案涉仲裁中，原首席仲裁员申请退出仲裁审理，仲裁委依法另行指定首席仲裁员组成仲裁庭，未违反相关仲裁规则，且江宁国土局亦未提供证据证明案涉仲裁庭的组成或仲裁程序违反法定程序，故对该部分撤销事由，本院亦不予采信。同时，仲裁委对该仲裁案件相关事实、证据、协议性质及当事人仲裁请求是否成立等的认定，系仲裁委的仲裁权行使范畴，依法不属本案中法院对该仲裁裁决是否应予撤销的审查范围。另，案涉仲裁裁决未违背社会公共利益。综上，申请人江宁国土局提出的撤销案涉仲裁裁决的理由不能成立，对其要求撤销该裁决的申请，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第一款第二、三项、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第十一项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第二十条的规定，裁定如下：

　　驳回申请人南京市国土资源局江宁分局要求撤销南京仲裁委员会2013)宁裁字第804-34号裁决的申请。

　　案件受理费400元，由申请人南京市国土资源局江宁分局负但。

　　本裁定为终审裁定。

　　【案例评析】

　　一、案涉《国有土地使用权出让合同》是否属于仲裁裁决范围?

　　虽然关于《国有土地使用权出让合同》究竟是民事合同还是行政合同的争议一直存在，但《国有土地使用权出让合同》具有契约属性是被广泛承认的。首先，《国有土地使用权出让合同》的订立是合同双方本着平等、自愿、等价、有偿的原则在双方之间设定权利义务关系的行为，土地行政主管部门在合同的订立过程中并未处于高层次的地位，订立合同的行为也并非行政主体对行政相对人行使行政职权的行为;其次，《国有土地使用权出让合同》中的绝大多数条款在权利义务上均具有对等性;并且，合同的签订、生效、履行、解除，乃至绝大部分的变更，均适用合同法的规定，土地管理部门是作为合同一方，以与另一方平等的身份设立、变更、解除权利义务关系。

　　《国有土地使用权出让合同》的契约属性也得到了司法解释的认可，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“《国有土地使用权合同纠纷解释》”)第十条规定：“未能取得土地使用权的受让方请求解除合同、赔偿损失的，按照《中华人民共和国合同法》的有关规定处理。”可见，司法解释肯定了《国有土地使用权出让合同》的契约属性，因此类合同引起的纠纷应属于平等主体间的民事纠纷。属于仲裁裁决范围。

　　并且，新行政诉讼法与司法解释对本案所涉《国有土地出让合同》没有溯及力。2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称“《若干问题的解释》”)将部分行政协议纳入行政诉讼法管辖。但本案并不适用新行政诉讼法及司法解释的规定。一方面，不论是新《行政诉讼法》还是《若干问题的解释》均未明确国有土地使用权出让合同是行政协议，退一步看，即使新《行政诉讼法》施行后，国有土地使用权出让合同可以作为行政协议进行行政诉讼。但(2013)宁裁字第804号案件所涉的《国有土地使用权出让合同》是2002年签订的，仲裁庭于2013年12月依据合同中约定的仲裁条款受理仲裁申请，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济，2015年5月1日施行的《行政诉讼法》及司法解释对该案合同纠纷并不具有溯及力。因此，本案所涉协议并非行政协议，属于仲裁管辖。

　　二、本案是否存在撤裁的事由?

　　根据《仲裁法》第58条之规定，只有在仲裁程序存在重大法定瑕疵或裁决违背社会公共利益的才能撤销其裁定，无论是被申请人所主张的本次裁决并未在根本上解决问题，还是对证据及司法鉴定结论有所取舍、仲裁裁决书内容存在不确定等，均不属于仲裁裁决可撤销事宜。

　　【结语和建议】

　　《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同划分为调整物权关系的民事合同，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》则倾向性将其划入行政协议范围，也有最高院法官撰文认为国有土地出让合同应属于行政协议，由行政诉讼管辖。总体来看，司法实践层面，特别是最高院层面，对此并未形成统一意见。目前，支持将国有土地出让合同作为民事争议审理的理由主要包括：《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》并未明确国有土地出让合同属于行政协议;《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对于其实行前发生的纠纷不具有溯及力。作为律师，在帮助当事人选择仲裁方式解决国有土地出让合同纠纷时，在诉讼请求的表述上应予以注意，避免因涉及行政管理只能诉讼而不予仲裁或申请撤销仲裁裁决。